對PPP模式的冷思考

PPP一定是2014年中國最熱門的詞匯之一，它的英文全稱是Public Private Partnership, 即“政府與社會資本合作模式”，指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務，是混合所有制經濟呈現的形式之一。PPP具有三大特征：一是伙伴關系，二是利益共享，三是風險共擔。

十八屆三中全會提出：“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營?！边@為我國今后很長一段時間里在基礎設施或公共服務領域實行PPP模式提供了綱領性文件。也使得PPP模式在近幾個月來受到社會各界前所未有的關注，各地方不斷有試點項目簽約上馬。對于這樣一種至今沒有統一定義和標準，大多模式從國外引用而來的項目運營方式，在熱潮正洶涌澎湃且表面繁榮之下，愈發需要我們冷靜思考。

一是，部分地方出現為PPP而PPP現象。PPP項目與普通項目不同，以利益共享和風險共擔為特征，基于政府和企業雙方長達數十年的合作契約，這一特征決定其對項目的前期準備有更高的要求。但在試點項目快速推進的熱潮下，部分地方出現了為PPP而PPP的現象，前期論證簡單，或者連基本的交易結構設計也沒有，便直接將原有項目改頭換面而成。

二是，地方政府缺乏實際操作的經驗和技能。作為PPP多種形式之一的BOT模式在國內已有長期而廣泛的實踐。但是，國際上被廣泛采用并行之有效的PPP項目運作方法，如市場測試、商業計劃等，對大部分地方政府來說還只是陌生的名詞。尤其是當PPP模式從大家相對熟悉的基于使用者付費的BOT項目，推廣延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付費的項目時，地方政府既缺乏系統認識，更沒有規則指引，空有一腔熱情，而無實戰之技藝。此時如果盲目地一哄而上，必然會導致合同履約的無窮后患。

三是，缺少多層次相互銜接的PPP法律法規體系。

此輪PPP熱潮，除了各地自下而上的“摸石頭”穩步推進試點，更關鍵在于要能夠實現包括法律、機構、政策、工具等在內的PPP制度框架的頂層設計。目前直接可用于PPP項目的法律法規，多以行業部門規章和地方規章的形式存在，缺少國家層級的PPP法律，且部分現行法律法規并不適用PPP項目。

PPP項目的各參與方，尤其是社會資本，期待能有一部國家層級的法律，解決PPP項目運作與現行法律規章之間的沖突，協調相關部門的管理，保障PPP項目各參與方的合法利益。

     針對以上出現的一些問題，需要政府和企業雙方有針對性的采取一些對策。

一是，應為地方政府提供相應的操作指引和評估工具。針對地方政府官員PPP相關能力建設的培訓今年已廣泛開展，頂層設計中還應為地方政府提供相應的操作指引和評估工具。

二是，政府方在PPP項目合作中更需遵循契約精神。政府主動向社會資本示好并非首次，國務院在2010年和2012年就曾先后出臺“新36條”（《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》）和實施細則，但由于各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會反響并不明顯。在當前全面推進依法治國的背景下，政府方在PPP項目合作中更需遵循契約精神，帶頭守法履約。

三是，企業應在加強自身相關能力的培養，加強規劃、招商、行業運營等方面的資源整合能力及靈活度，為公司進入新興的市場提供組織保障。

談冷靜對待PPP熱潮，并非是給PPP模式潑冷水，也絕非要否定從中央到地方推廣PPP的努力和成果。恰恰相反，推廣PPP不僅是微觀層面的“操作方式升級”，更是宏觀層面的“體制機制變革”。只有在熱潮下不迷失，冷靜正視和解決前進中的問題，避免大干快上的運動式推進，著眼長遠而全面的頂層設計，才能為PPP在中國的長期健康發展，提供制度保障和成果預期。